Об электронном декларировании чиновников: опровергаем мифы

Система электронного декларирования имущества чиновников: не для ЕС, а для нас 

Внедрение е-декларирования действительно является условием для получения безвизового режима с государствами шенгенской зоны. Однако истинная цель новой системы — внедрение действенного инструмента предотвращения коррупции. Чиновник получает заработную плату за счет налогоплательщиков и осуществляет функции и полномочия государства. Вполне справедливо, что общество имеет право знать об уровне его добропорядочности и убедиться, что источники его доходов — законные, а имущество приобретено за честно заработанные средства. Кроме того, сам факт прозрачности доходов и имущества служащего, а также публичности любых значительных изменений в его достатках станут мощным предохранителем, который должен сдерживать потенциальных коррупционеров.

Новая система декларирования, по замыслу, должна быть максимально необременительна для порядочных чиновников и вместе с тем делать невозможным пребывание на государственной службе непорядочных. Однако еще до внедрения системы ее противники активно распространяют искаженные сведения о том, как декларирование будет работать на самом деле, чтобы саботировать его внедрение. Гневные вопросы о необходимости декларирования "книг и трусов" — лишь часть арсенала полуправды, используемого для дискредитации системы.

"Эту декларацию на 40 страниц невозможно заполнить без ошибок" 

Действительно, декларацию на 40 страниц заполнять невесело, и шанс ошибиться весьма велик. Хорошая новость в том, что 40 страниц нет. Тестовая электронная декларация, которую заполнил на официальной презентации электронной системы декларирования глава антикоррупционного комитета парламента Егор Соболев (ссылка доступна на Фейсбуке), в распечатанном виде занимает всего шесть страниц. Для сравнения: бумажная декларация, которую подавал каждый чиновник по старой системе, содержала девять страниц. 

Электронная декларация нового образца состоит из 16 блоков, каждый из которых чиновник сможет заполнить и сохранить автоматически. Причем добрая половина этих блоков подавляющего большинства чиновников просто не будет касаться, потому в разделах, в которых речь идет о незавершенном строительстве, бенефициарной собственности или участии в общественных организациях, надо будет просто отметить, что здесь декларанту нечего декларировать. 

Посвятить два-три часа цифрам и данным, а заодно и упорядочить свои документы, нужно будет только перед первой подачей декларации. Вся эта информация в дальнейшем будет храниться в системе, и во время каждого создания следующей декларации ее поля будут автоматически заполнены, а чиновник сможет просто и быстро отредактировать их, чтобы отразить изменения, произошедшие в его имущественном статусе за отчетный период. Более того, на каждой странице системы есть подсказки (в частности и видео) о том, что и как декларировать. Эти объяснения намного проще и понятнее, чем сухой текст закона "О предотвращении коррупции". 

Техническую ошибку сделать тоже почти невозможно, — система просит ровно столько цифр, сколько вы должны вписать, не позволит вписать буквы вместо цифр, проверит, заполнили ли вы все обязательные поля, проведет логические проверки и подскажет, увидев где-то ошибку, которую нужно исправить. Новая система, в частности благодаря тому, что она электронная, позволит максимально облегчить процесс заполнения декларации и создать удобную систему подсказок, дабы помочь каждому чиновнику.

Более того, в течение семи дней после подачи декларации субъект декларирования имеет право предоставить исправленную декларацию в случае обнаружения ошибок. 

"Все будут знать, где я живу!"

Паника относительно создания публично доступного реестра деклараций тоже необоснованная. Указанные в декларации налоговый номер, серия и номер паспорта, местожительство, дата рождения, местонахождение недвижимости (кроме области, района, населенного пункта, где находится объект) является информацией с ограниченным доступом и в экземпляре декларации, генерируемом для публичного реестра, просто не содержится. Все чиновники и политики могут чувствовать себя в безопасности, поскольку их конфиденциальные персональные данные надежным образом защищены (не хуже, чем во всех других государственных базах данных), а безопасность системы протестирована авторитетной международной компанией. К тому же не следует забывать, что, по закону 2011 г., все без исключения декларации были доступны для общественности (закон давал право получить их по запросу), а декларации высших должностных лиц еще и должны были быть обнародованы на веб-сайтах. Изменится то, что теперь декларации (с указанными исключениями) будут обнародоваться автоматически на едином веб-сайте, что значительно упростит общественный контроль.

Неужели сельский голова тоже должен заполнять такую декларацию?

Да, сельский голова тоже находится в обширном перечне чиновников и должностных лиц местного самоуправления, на которых распространяются нормы о финансовом контроле. В этот перечень входят также все политики (народные депутаты, депутаты местных рад, сельские, поселковые, городские головы), министры и другие руководители центральных органов исполнительной власти, государственные служащие и должностные лица местного самоуправления, судьи, прокуроры, следователи, должностные и служебные лица Службы безопасности Украины, Государственного бюро расследований, Национального антикоррупционного бюро Украины, члены Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, члены Центральной избирательной комиссии и даже полицейские. При этом все эти и другие лица, которые должны подавать декларации в электронной форме, уже несколько лет делают это по "старому" закону о принципах предотвращения и противодействия коррупции (только в бумажной форме). То есть перечень субъектов декларирования не расширяется.

Но большая часть чиновников и должностных лиц в 2016 г. по новой системе свое имущество и доходы не будут декларировать. Под давлением наших международных партнеров народные депутаты в этот раз решили, что начинать изменения необходимо с себя. Посему в этом году новую систему первыми начнут применять только высокие должностные лица, которые должны подать декларации за 2015 г. Когда система начнет работать для остальных декларантов и типов деклараций, определит НАПК. Поэтому у большинства чиновников еще есть достаточно времени, чтобы выучить все особенности нового законодательства, дождаться всех необходимых разъяснений и учебных курсов и подготовиться к новой системе деклараций. 

Кому декларировать имущество и доходы в 2016-м? И что делать тем, кто уже подал декларацию "на бумаге"?

Когда и для каких служащих ввести в действие новую систему декларирования, решает НАПК, исходя из технической готовности. При этом в 2016 г. должностные лица, которые на день начала работы электронной системы занимают ответственное и особо ответственное положение, обязаны подать ежегодные декларации за минувший год по новой форме. На это у них будет 60 дней от даты, определенной НАПК своим решением.

Решение о начале работы новой системы декларирования примет Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции, четыре из пяти членов которого уже избраны, и которое пока лишь начинает свою работу. Итак, ожидаем, что решение будет принято приблизительно в апреле-мае, а значит к августу-сентябрю все высокие должностные лица должны будут подать декларации за 2015 г. по новой системе. Однако это будут только президент Украины, народные депутаты Украины, премьер-министр Украины, члены Кабинета министров Украины, все судьи, прокуроры, следователи, государственные служащие 1—3 категорий, должностные лица местного самоуправления 1—3 категорий, руководители национальных государственных органов, руководители их аппаратов и структурных подразделений, руководители некоторых территориальных государственных органов.

Именно этим лицам придется первым изучить новое антикоррупционное законодательство. Причем их не спасет даже то, что они уже успели подать до 1 апреля свои финансовые декларации (согласно действующему ранее закону) в бумажном виде по месту работы. Этим лицам в нынешнем году придется подать ежегодную декларацию еще и в новой, электронной форме. Умышленное непредоставление ими электронной декларации будет считаться преступлением по ст. 366-1 Уголовного кодекса Украины, а несвоевременная подача без уважительных причин — административным правонарушением.

Служащим, которые не охвачены первой волной декларирования и подали свои декларации за 2015 г. в бумажной форме, подавать ежегодную декларацию в этом году уже не нужно. Необходимо лишь следить за сообщениями НАПК, которое решит, когда будут введены в действие другие составляющие новой системы (например, с какого момента в электронной форме надо будет подавать декларации при увольнении с работы).

Требование к субъектам декларирования следующего после прекращения госслужбы или политической деятельности года подавать декларацию за прошлый год по новому законодательству остается неизменным. Так, если госслужащий или политик ушел с должности в 2015-м, то в 2016-м — до 1 апреля — ему надлежит подать декларацию за 2015-й. При этом дату, с которой такие декларации нужно будет подавать в электронной форме в новую систему, определит НАПК. К тому же такие декларации подаются по старой системе в бумажной форме по месту предыдущей работы.

Что декларируем? И надо ли оценивать имущество перед его декларированием?

Все чаще можно услышать, что новая система окончательно разрушит государственную службу из-за суровых требований декларировать все до мелочей. К распространению этого мифа приложили старания многие политики и должностные лица. Какова же ситуация на самом деле? 

Во-первых, декларированию по новой системе будут подлежать объекты недвижимости (в том числе — впервые — объекты незавершенного строительства). При этом в новой декларации необходимо будет указать стоимость недвижимости на дату обретения права и ее стоимость по последней денежной оценке. Оба поля обязательны для заполнения, но можно будет указать, что информация неизвестна. Если же такая оценка не проводилась, то специально с целью заполнения декларации проводить ее не нужно, надо будет только отметить, что это поле неприменимо. Вместе с тем не следует забывать: декларации со многими "неизвестными" будут сигналом для НАПК обратить на них дополнительное внимание. 

Во-вторых, декларированию подлежит ценное движимое имущество (например ювелирные изделия, персональные или домашние электронные устройства, одежда, ценные подарки и т.п.), если его стоимость — для деклараций за 2015 г. — превышает 121,8 тыс. грн (100 минимальных заработных плат, МЗП). При этом сведения о транспортных средствах отмечаются независимо от их стоимости, а сведения о подарке указываются лишь в случае, если его стоимость превышает 6090 грн (пять МЗП). 

Нижний порог стоимости ценного имущества в почти 122 тыс. грн гарантирует, что перепись мебели каждому чиновнику проводить не нужно. Очевидно, для обычного человека за этот порог может зайти, максимум, один-два предмета. И то не всегда. 

Еще одно облегчение заключается в том, что все ценное движимое имущество (кроме транспортных средств), приобретенное до подачи декларантом его первой декларации в новую систему, может декларироваться без указания его стоимости и даты обретения. Следовательно, вопрос оценки имущества исключительно ради его декларирования полностью снимается. После подачи первой декларации по новой системе чиновникам, конечно, придется следить за обретением в собственность, владение или пользование ценного имущества и учитывать его стоимость, хотя понятно, что 121,8 тыс. грн — не та сумма, которую можно потратить не заметив. За подарками также придется следить и указывать их стоимость, хотя право декларанта указать, что стоимость неизвестна, сохраняется.

Другие объекты декларирования также довольно необычные: корпоративные права, в том числе ценные бумаги; юридические лица, бенефициарным владельцем (контролером) которых является субъект декларирования или члены его семьи; имущество, владельцем которого является третье лицо, но контролирует и распоряжается которым декларант или член его семьи; имеющиеся денежные активы, в том числе денежная наличность и деньги на счетах, декларируются, если они превышают сумму 60,9 тыс. грн (50 МЗП); полученные доходы, в том числе денежные подарки, если они превышают 6090 грн в год от одного источника; финансовые обязательства (займы, ипотеки и т.п.); расходы декларируются, если одноразовый расход превышает 60,9 тыс. грн (50 МЗП); нематериальные активы, в том числе объекты интеллектуальной собственности, если они могут быть оценены в деньгах; должности или работа, которая выполняется или выполнялась по совместительству, и вхождение субъекта декларирования в руководящие, ревизионные или надзорные органы организаций.

Как видим, миф о необходимости оценки имущества ради декларирования можно забыть. Каждую шоколадку, одежду, личные вещи также декларировать не нужно, разве что декларанту понадобится очень много, скажем, шоколада, и выкупил он его оптом на сумму, которая в 2015-м превышала 60,9 тыс. грн. 

Добропорядочным чиновникам, которым заинтересованные лица не дарят подарков заоблачной стоимости, переживать не стоит, как и просить на время службы подарки исключительно с чеками. Если же к власти приходит бизнесмен из списка журнала "Форбс", его собственностью и так занимается отдельная команда юристов, которая, очевидно, поможет своему патрону заполнить все правильно. Ведь собственность, так сказать, обязывает.

Штрафы и уголовная ответственность: посадят всех?

За ошибки в декларациях предусмотрена административная и уголовная ответственность. Но для наступления хоть какой-то ответственности чиновнику придется ошибиться хотя бы на 137,8 тыс. грн (100 МЗП в 2016 г.). 

Более того, если недостоверные сведения в декларации отличаются от достоверных на сумму от 137,8 тыс. грн до 344,5 тыс. грн (от 100 до 250 МЗП) — за это наступает только административная ответственность, т.е. штраф, который составит от 17 тыс. до 42,5 тыс. грн. Если же сведения отличаются от достоверных на сумму свыше 344,5 тыс. грн, при доказательстве умысла, преступник наказывается штрафом от 42,5 тыс. грн до 51 тыс. грн, или общественными работами на срок от 150 до 240 часов, или лишением свободы на срок до двух лет, с обязательным лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Если неправильно указать копейки после запятой в декларации, никто не будет подпадать даже под административную ответственность. А 137,8 тыс. грн — это совсем не копейки, ошибиться на такую сумму не так уж и просто. Тем более что у подавляющего большинства декларантов просто не будет таких доходов (к сожалению). 

Во всяком случае, ни административная, ни уголовная ответственность не наступает автоматически. Нужно будет доказать факт такого несоответствия и умысел декларанта на внесение заведомо неправдивых данных. 

Несвоевременность же подачи декларации без уважительных причин наказывается наложением небольшого штрафа в размере от 850 до 1700 грн. 

"Ни президент Франции Франсуа Олланд, ни немецкий канцлер Ангела Меркель не декларируют собственность и доходы детей или родителей", "уголовная ответственность за ошибки — это слишком"… 

За последние полгода только и слышно отовсюду, что Украина слепо выполняет указания европейских экспертов, что законы у нас некачественные, и что уголовной ответственности за ложь в декларациях нет во многих европейских странах, а у нас почему-то есть. Такие комментарии в основном появляются из-за отсутствия глубокого анализа как украинской системы и национального контекста, так и международного опыта.

Да, ни французы, ни немцы не декларируют имущество детей и родителей, однако чиновники ни во Франции, ни в Германии не переписывают массово имущество на родственников и даже соседей. Позвольте также напомнить, что, по данным индекса коррупции CPI-2015 Transparency International, Германия занимает 10-е место, Франция — 23-е, а Украина — 130-е. (Низкий рейтинг страны свидетельствует о ее коррумпированности). При этом наша соседка Польша, в которой, кстати, чиновники декларируют имущество и в случае нарушения привлекаются к уголовной ответственности, на 100 (!) позиций впереди Украины и занимает 30-е место рядом с успешными государствами. Уголовную ответственность за недостоверное декларирование ввели также большинство Балканских стран, которые уже вступили или готовятся ко вступлению в ЕС, Латвия, Литва, Грузия, Великобритания, США, Румыния и Италия. При этом пороги декларирования в этих странах часто ниже, чем установленные в Украине, хотя уровень жизни там выше.

Что касается декларирования имущества родственников, то здесь тоже "угроза" преувеличена. Декларировать нужно свое имущество, а также детей, родителей и других родственников и лиц, но только тех, с которыми декларант связан общим бытом, имеет взаимные права и обязанности и совместно проживает (все признаки одновременно). То есть не надо декларировать имущество и доходы совершеннолетнего ребенка, брата, сестры, родителей и т.д., если они не живут с декларантом. Только для жены и мужа сделано исключение: если брак не расторгнут, имущество таких супругов должно декларироваться независимо от общего или отдельного проживания.

Конечно, член семьи субъекта декларирования может отказаться предоставлять какие-либо сведения для заполнения декларации, и он не будет нести за это никакой ответственности, поскольку декларирование — обязанность служащего. Это субъект декларирования обязан отметить в декларации, которую в таком случае НАПК должен обязательно проверить. И ответственность декларанта возможна в этом случае лишь тогда, когда будет доказано, что он умышленно скрыл известные ему данные. 

НАПК — монстр, который все будет контролировать?

Еще один миф касается полномочий антикоррупционного агентства проводить выборочный мониторинг стиля жизни чиновников. Дескать, "все, наши дома обставят жучками и камерами, и мы потеряем любое право на личную жизнь". 

На самом же деле НАПК не является правоохранительным органом, и ему не предоставляются какие-либо исключительные полномочия проводить оперативно-розыскную деятельность или досудебное расследование. Поэтому такой мониторинг будет осуществляться с соблюдением законодательства о защите персональных данных и не сможет привести к чрезмерному вмешательству в право на неприкосновенность личной жизни. Никаких жучков и камер не будет. Тем более в отношении декларантов, чей уровень жизни не отвечает доходам, камеры и не нужны. Когда у чиновника автопарк из BMW X5, Toyota Prada и Mercedes класса S при доходе 50 тыс. грн в год, вполне логично, что общество будет ставить под сомнение его добропорядочность. А узнать о таком несоответствии можно просто мониторингом публично доступной информации (того же Фейсбука) или из журналистских расследований. Однако даже в случае установления такого несоответствия у лица будет 10 дней для объяснения ситуации. Обнаружив по результатам мониторинга образа жизни признаки преступлений (например незаконного обогащения), Национальное агентство информирует о них правоохранительные органы, которые их расследуют, — Национальное антикоррупционное бюро и Государственное бюро расследований, в зависимости от подследственности. 

В целом новая система декларирования — это действительно очень мощное превентивное антикоррупционное новшество, для внедрения которого необходимо построить с нуля отдельное антикоррупционное агентство. Изменений в системе декларирования будет много, и это пугает тех, кто не владеет полной информацией о таких изменениях. Однако весь дизайн новой системы спроектирован таким образом, чтобы она была как можно менее отягощающей и более удобной для порядочных чиновников и должностных лиц. Да, кому-то придется получить навыки работы за компьютером (целый год впереди). На самом деле, чтобы задекларировать свое имущество, придется сначала привести в порядок документы на него (хотя, в принципе, они должны были быть в порядке и для действующей системы декларирования). Но электронное декларирование, хотя и более полное и целостное, после первой заполненной декларации на самом деле будет намного более легким и менее отягощающим опытом для добропорядочных чиновников, по сравнению с нынешней бумажной системой.

Логика создания новой системы декларирования проста. Она ничем не угрожает порядочным чиновникам. Наоборот — позволяет отчитаться перед обществом за свою работу и доходы и свидетельствует о появлении нового поколения чиновников в Украине. Подавляющее большинство чиновников легко справятся с декларированием своего состояния самостоятельно и не заметят особой разницы между способами, которыми это делали и делают. Ведь минимальные пороги декларирования для них будут весьма высокими, и большинство разделов новой декларации их просто не будут касаться. Честные представители крупного бизнеса во власти смогут справиться с декларированием всего своего состояния с помощью юристов. Нечестных чиновников система будет выявлять, максимально усложнять им жизнь и закрывать путь на государственную службу. Они теперь не смогут спрятаться за тем, что их усадьбы имеют статус "незавершенного строительства". Им придется публично декларировать имеющуюся дома денежную наличность, и потому, покупая очередной Мерседес, они не смогут объяснить его происхождение "матрасными" сбережениями. Они не смогут списывать дорогие часы на "подарки друзей". Так что честным чиновникам новой системы декларирования бояться не следует.